NEMACKO ISKUSTVO S FEDERALIZMOM (2)

Vilfred Gruber

Uostalom, nase savezne pokrajine su ne samo preko Bundesrata nego i putem medjusobnog usaglasavanja stavova prosirile svoj uticaj na celu Nemacku, cime su barem delimicno kompenzovale to sto su u pogledu akcionog manevarskog prostora izgubile na pokrajinskom nivou. Kao primer za to moze da posluzi uloga Konferencije pokrajinskih ministara unutrasnjih poslova u domenu politike prema azilantima i izbeglicama.

Da rezimiram: Ustavna stvarnost naseg federalnog poretka, koja se iskristalisala tokom poslednjih decenija, moze se opisati terminom “Unitarna federalna drzava". Nasuprot smanjenju zakonodavnih nadleznosti pokrajina imamo fenomen jakog prirasta uticaja pokrajina na saveznu politiku, a u prvom redu na savezno zakonodavstvo. Taj razvoj je bio podstican odredbom naseg ustava da organi federacije imaju zadatak da ocuvaju jedinstvo ili bar jednakovrednost zivotnih uslova na teritoriji cele Nemacke. Rezultat tog razvoja je nov oblik “kooperativnog federalizma" ili - drugim recima - rastuca isprepletenost uticaja federacije i pokrajina.

Postavlja se pitanje da li ovaj trend treba oceniti kao pozitivan ili negativan. Cinjenica da federacija i pokrajine nisu uzajamno suprotstavljene u smislu podele vlasti vec u smislu njenog sve veceg isprepletanja, primorava i jednu i drugu stranu da postojano tragaju za kompromisom i konsenzusom. U slucaju suprotstavljenih vecina u Bundestagu i Bundesratu, a to je situacija koju dozivljavamo vec godinama, u sve vecoj meri se medjutim pokazuju negativne posledice ovog medjusobnog blokiranja vlasti izmedju federacije i pokrajina. Umesto prinude da se postize konsenzus, u sve vecem obimu dozivljavamo opasnost politickog imobilizma. Naime, Savezna vlada i Bundestag, s jedne, i Vece saveznih pokrajina, s druge strane, medjusobno se blokiraju. Postoji rizik da vazni reformski projekti, kao sto su reforma poreskog sistema ili reforma sistema socijalne sigurnosti, za koje je federaciji potrebna saglasnost pokrajina, kao posledica sadasnje konstelacije u nasim federalnim strukturama ostaju neostvareni.

Predaleko bi nas odvelo ako bismo odraze naseg federalnog ustavnog sistema prikazali u svim razgranatostima naseg politickog, drustvenog i privrednog zivota. Stoga zelim da samo iznesem tri ili cetiri primera, na osnovu kojih se nas federalni poredak moze nesto poblize objasniti.

- Jedna od posledica nemackog federalizma je cinjenica da u praksi stalno negde imamo izbore. Za razliku od Sjedinjenih Americkih Drzava, gde se - kao sto je poznato - svi izbori, pa cak i oni u americkim saveznim drzavama, odrzavaju u isto vreme svake dve godine pocetkom novembra, u Nemackoj se izbori za 16 pokrajinskih parlamenata odrzavaju tokom vremenskog perioda od cetiri puta 12 meseci. To znaci da se kod nas u principu svaka tri meseca negde odrzavaju izbori za neki pokrajinski parlament. Istini za volju, interesovanje prosecnog gradjanina za pokrajinsku politiku kod nas nije jako izrazeno. Hamburzanin tako ostaje ravnodusan kada je rec o tome koju ce skolsku politiku da vodi bavarska pokrajinska vlada u Minhenu. Medjutim, posto svaki izbor u neki pokrajinski parlamenat posredno odlucuje i o sastavu Bundesrata a time i o saveznoj politici, pokrajinski odbori, hteli ne hteli, ipak imaju velik znacaj i za saveznu politiku. Nasi politicari stoga s pogledom na datum sledecih izbora nikada ne smeju da izgube iz vida svoj rejting u borbi za odrzavanje licne popularnosti.

- Federalna struktura ne udara svoj pecat samo na ustrojstvo drzavnih institucija, jer su i nase politicke partije strukturisane po federalnom principu. Prema nasem izbornom zakonu savezne pokrajine predstavljaju izborne jedinice za raspodelu poslanickih mesta u izborima za savezni parlament. Posledica toga je da nase partije u svojim pokrajinskim telima odlucuju o postavljanju kandidata, a pre svega, o tome na kom mestu partijske liste ce se koji kandidat nalaziti, sto je od eminentnog znacaja za njegove izborne sanse. To znaci da onaj ko stremi ka uspesnoj karijeri u partijskoj politici mora da ima i svoje utemeljenje u pokrajinskoj organizaciji svoje partije. Nije mu dovoljna samo partijska podrska na saveznom nivou.

- Za nase vrhunske politicare vazi isto. S izuzetkom dva prva savezna kancelara iz posleratnog vremena, to jest Adenauera i Erharda, za sve kasnije kancelare je mandat na celu neke pokrajinske vlade bio odskocna daska za kasniji proboj na vrh savezne politike. To vazi za sve savezne kancelare od 1966. godine, za Kizingera, Branta, Smita i Kola.

- Isto to opazanje, uostalom, vazi i za sve lidere socijaldemokratske opozicije i za vrhunske kandidate SPD koji su od 1982. godine kao izazivaci nastupali protiv kancelara Kola: za Fogela, Raua, Engholma, Lafontena, Sarpinga i za moguceg izazivaca Helmuta Kola na septembarskim izborima ove godine, Gerharda Sredera iz Hanovera. Svi su oni bili ili su i sada predsednici vlada u nekoj od nasih saveznih pokrajina.

- Ova ukorenjenost nase politicke elite u pokrajinskoj politici istovremeno predstavlja i jacinu i slabost naseg politickog sistema. Pokrajinske vlade, s jedne strane, pruzaju rezervoar za politicke talente. I vrhunski opozicioni politicari kod nas, po pravilu, mogu da se afirmisu na odgovornim funkcijama u pokrajinama, da steknu liderske kvalitete i da skupljaju iskustva u delatnostima na nivou vlada, pre nego sto ce da se kandiduju za najvise funkcije na saveznom nivou. Negativna strana tog stanja ce mozda biti da ovakav model karijere, koji je tipican za mnoge nemacke vrhunske politicare, njima daje mnogo manje prilika da se profilisu na medjunarodnom planu. Treba s nasim prilikama samo da uporedite karijeru engleskih ili francuskih vrhunskih politicara, na primer Edvarda Hita ili Harolda Vilsona, Pompidua, Ziskara ili Miterana. Pre nego sto su se oni popeli na najvisi polozaj u svojoj drzavi, vec su za sobom imali visoke pozicije u nacionalnom rukovodstvu svoje zemlje, pa su na tim funkcijama vec mogli da u vecem obimu skupljaju medjunarodna iskustva. Nemacke prilike se, nasuprot tome, vise mogu uporedjivati s onima u Sjedinjenim Americkim Drzavama, gde imate mogucnost da od guvernera Dzordzije, Kalifornije ili Arkanzasa avansirate u domacina Bele kuce.

- Konacno, da navedem jos jedan primer kako se federalizam odrazava na nas ekonomski zivot. Najvisi forum koji utvrdjuje smernice nemacke monetarne politike je takozvani Centralni bankarski savet na celu Nemacke savezne vlade, a imenuje ih Bundesrat. U Centralnom bankarskom savetu Savezne banke numericku vecinu u odnosu na kolege iz Direktorijuma Savezne banke imaju sefovi pokrajinskih centralnih banaka. I ovde se dakle pokazuje veliki uticaj saveznih pokrajina na institucije federacije. Spisak takvih primera bi se mogao dalje produziti, na primer kada je rec o nasim javno-pravnim radio i TV stanicama.

Na ovom mestu bih da napravim jedan medjubilans svega onoga sto sam do sada rekao: Jeste da je u okviru drustvenih promena od 1945. godine iscezlo mnogo od one stare individualnosti nemackih pokrajina. Raznolikost je morala da popusti pred trendom ka unitarizaciji. Ali su nemacke federalne jedinice ipak ostale mocni faktori koji su uticajni u sklopu naseg politickog sistema. Nemacki federalizam se pri tome od drugih federalistickih sistema razlikuje snaznim neposrednim ucescem pokrajinskih vlada u odlucivanju na nivou centralne drzave i visim stepenom horizontalne i vertikalne isprepletenosti politike.

Ako se vrsi uporedjivanje s drugim federalnim sistemima, modelu nemackog federalizma je najslicniji model Evropske unije.

Nemacka vazi - i to s punim pravom - kao jedan od predvodnika u procesu evropskog ujedinjenja. Vec 40 godina tandem Nemacka-Francuska deluje kao motor pri integrisanju Evrope i izgradjivanju Evropske unije. Ovim iskazom ni na koji nacin naravno ne zelim da umanjim zasluge drugih clanica Evropske unije za proces evropskog ujedinjenja, posebno ne zasluge Holandije, Belgije ili Luksemburga.

Istaknuta uloga koju je Nemacka dugo vremena igrala a i sada igra u integraciji Zapadne Evrope mnogo je povezana s njenom sopstvenom federalistickom tradicijom. Misao podele vlasti i suvereniteta na raznim nivoima drzave najbolje nam je poznata iz naseg unutarnemackog iskustva. Zato nama ne pada tesko da to iskustvo prenesemo i na evropski nivo. U ovom pogledu imamo, sto se iskustava tice, prednost pred drugim evropskim partnerima koji nemaju uporedivu federalisticku tradiciju i za koje je karakteristicniji model centralisticke drzave.

U nasoj prednosti se, medjutim, krije i odredjen rizik. Mi Nemci bismo sigurno lako mogli doci u situaciju da odredjena pogresna kretanja naseg sopstvenog federalizma, koje sam u ovom izlaganju pokusavao da analiziram, prenesemo na nivo Evropske unije i da takve greske tamo mozda cak i ponovimo.

Stoga bi za nas svakako bilo dobro da na osnovu iskustava, koje smo u najnovijoj proslosti pravili s ovim ili onim dubioznim razvojem naseg modela federalizma, pokusavamo da za dalju izgradnju Evropske unije izvucemo pravilne pouke. O tom pitanju se sada unutar same Nemacke, ali i u krugu Evropske unije, vodi ziva diskusija pod krilaticom “supsidijarnost". Rec je o jednostavnom zahtevu da se na nivou Evropske unije razvijaju zajednicka politika i zajednicki propisi samo onda kada se neki problemi ne mogu resiti na nizem nivou, to jest na nivou samih zemalja-clanica.

Time sam stigao i do kraja mog izlaganja pa bih zeleo da izvucem sledeci zakljucak: Nemacka s federalizmom ima dobra iskustva. Federalni poredak se opravdao kao efikasan instrument kontrole moci i razumne horizontalne podele vlasti. Nije slucajno sto su totalitarni rezimi, s kojima smo u Nemackoj u ovom veku nazalost imali tragicna iskustva, federalne strukture naseg politickog poretka zamenili centralizmom. Posle 1945. godine nam se stoga samo po sebi nametalo da obnovu svoje drzave realizujemo iskljucivo na bazi federalistickog sistema. Uz pomoc naseg modela kooperativnog federalizma, koji je nastao posle 1945. godine, cela nasa drustvena zajednica je uspela da postigne veliki ucinak. Tu posebno imam u vidu ekonomsku obnovu zemlje, i kasnije, posle 1990. godine, prevazilazenje posledica podeljenosti. Neka nasa iskustva i drugima budu koristan studijski objekat. Ali ne bi pri tome trebalo prevideti da nas kooperativni federalizam i isprepletenost politike izmedju saveznog i pokrajinskog nivoa imaju odredjene slabosti, koje su dosle do izrazaja u novije vreme. Svakako bi stoga bilo od koristi da se pazljivo ispitaju i drugi modeli federalizma, kao recimo onog u Svajcarskoj ili u Sjedinjenim Americkim Drzavama ili pak u drzavama koje pokusavaju da ostvare prelaz od centralistickog ka federalnom sistemu, kao sto su Belgija ili Spanija.

(Autor je ambasador Nemacke u Beogradu. Tekst je saopsten kao predavanje u ogranku SANU u Novom Sadu)